La educación en Bolívar: Un problema presupuestal?*

*Artículo inédito para la clase de Presupuesto y gasto público de la MAEGOBPOLPUB prom XX  de la Universidad Externado de Colombia.

El análisis de las cifras presupuestales de gastos en el sector educativo del departamento de Bolívar para las vigencias 2008 – 2013, permite hacer un análisis a partir de la confrontación de los gastos totales del ente territorial con los principios que rigen el Sistema Presupuestal Colombiano. 

Desde esta perspectiva, es conveniente revisar los logros, alcances y retrocesos obtenidos en materia presupuestal de las últimas tres administraciones departamentales, teniendo en cuenta específicamente la relación de pagos que el ente territorial ha ejecutado en atención a dichos principios presupuestales, entre ellos, los de programación integral y de especialización del gasto público. 

De la Ley 115 a la Ley 715 de 2001 

Desde mediados de los noventa, el Gobierno, en cabeza del Ministerio de Educación Nacional, comenzó lo que se llamó en su momento la Revolución Educativa, al decretar y reglamentar la gratuidad en todo el territorio, teniendo como meta principal, aumentar la cobertura y reducir la brecha de analfabetismo reinante hasta el momento en diversas regiones del país¹. 

Antes de estas normativas, los recursos destinados a las IEO (Instituciones educativas oficiales) eran girados a las Secretarías Departamentales de forma tal que el Gobierno Central subsidiaba gran parte de los cupos escolares; y la otra parte era asumida bien fuera por las IE o por los padres de familia, lo que desestimulaba a cientos de hogares², por considerar la educación como no primordial para la subsistencia³. 

Si bien con el nuevo modelo y con otras estrategias implementadas desde comienzos de los años 2000, se amplió la cobertura, pronto se agregaron nuevas problemáticas: sobrepoblación en algunas IE, insuficiente dotación para atender la demanda sostenida de nuevos cupos, y sobre todo, inconsistencias en los datos de matrícula, puesto que muchas IE no tenían en realidad muchos de los estudiantes que decían tener, en el mejor de los casos. 

fuente: MEN - Gratuidad

Como se puede observar en el Gráfico No. 1, la matricula en el departamento de Bolívar aumentó y se sostuvo por encima de los 500 mil estudiantes luego del impulso obtenido por la estrategia de ampliación de cobertura llevada a cabo en los años 2002 a 2009⁴, para luego regresar al promedio de 400 mil en la presente década, como resultado de la depuración de las bases de datos ministeriales y luego de innumerables hallazgos por parte de la CGN⁵. 

De igual forma, la reducción de ingresos de gratuidad debido a inconsistencias en el levantamiento de la información de matrícula para el SIMAT (dejó de percibir de 2011 a 2012, 6500 millones), puso en riesgo la eficiente prestación de este derecho fundamental de la carta constitucional del 91. 

Evidentemente, los cambios en la distribución presupuestal, iniciados con la Ley 115 de 1994 continuados con las subsiguientes reformas que le asignaban directamente los recursos a los entes territoriales sin pasar a las IEO, socavaron su institucionalidad. 

Esto se demuestra en que, pese a que los niveles de inversión se mantuvieron en los últimos 10 años (no se puede olvidar que el departamento tenía congelados los recursos de regalías al estar en “acuerdo de reestructuración de pasivos”), gran parte de los mismos se destinaban al pago de deudas adquiridas por administraciones anteriores y que claramente soslayaban el principio de Equilibrio presupuestal, consagrado en el artículo 346 de la Carta magna colombiana. 

GRÁFICO NO. 2. Ejecución de gastos vigencias 2008-2013 

Fuente: construcción propia con informe de la CGR

En este sentido, al analizar la relación de gastos invertidos en el sector educativo para las vigencias 2008 – 2013, se puede observar con claridad que no se cumple a cabalidad el principio de homeostasis presupuestal, por cuanto no es gradual y sostenido en la línea del tiempo el avance en términos de mayor cantidad de dinero destinado a pagos y compromisos adquiridos en este sector. 

Fuente: Construcción propia a partir del análisis de informe de la CGR

Otro análisis que se deriva de la situación, y atendiendo al mismo principio analizado, es que los porcentajes de gastos del sector educativo frente al total de gastos del departamento para las vigencias analizadas, no son sostenidos en la línea del tiempo y variaron de año a año, sin aumentar progresivamente, sino por el contrario, disminuyendo en algunas vigencias. 

Uno de los principios que no fue tenido en cuenta por las administraciones previas a la de Juan Gossain (2012 – 2015) fue el de inembargabilidad, ya que las cuentas departamentales fueron embargadas para poder cumplir compromisos adquiridos de mesadas pensionales y salarios atrasados por más de cinco años a maestros y directivos docentes, como detalla la sentencia de la Corte Constitucional T-1203/04⁶. 

¿La senda correcta? 

A junio de 2012, el panorama educativo de Bolívar no era el más alentador: al no poder honrar sus compromisos, el departamento aún permanecía en Ley 550, existían acreencias por más de $ 18 mil millones en salarios de maestros y directivos, amparadas en las sentencias C-337 de 1993 y C-546-92, entre otras deudas. 

Sin embargo, en una muestra de coherencia entre discurso y acción, el gobierno departamental logró sacar adelante el cometido de sacar al departamento de la Ley 550⁷, y con esto, poder acceder nuevamente a los recursos del SGR para temas neurálgicos como educación⁸, salud, infraestructura, entre otros. 

Conclusiones 

Una primera conclusión es que, si bien es cierto que en materia presupuestal los principios orientan el accionar del responsable del gasto, en otras, como en el caso analizado, las autoridades suelen (en términos coloquiales) encontrar la comba al palo y no seguirlos a cabalidad. 

Una segunda conclusión es que si bien es cierto el departamento ha avanzado en la inversión en el sector, aún hace falta aumentar la calidad en resultados de pruebas SABER, PISA y en número de estudiantes de IEO que acceden a educación superior. 

Una tercera conclusión es que a pesar de los esfuerzos que se vienen haciendo en el cumplimiento presupuestal, las autoridades no pueden bajar la guardia, pues se podrían repetir situaciones como entrar en reestructuración de pasivos y otras vicisitudes financieras. 

Una cuarta conclusión se plantea en que el reto para el departamento no sólo está en cumplir con las metas presupuestales de los planes de desarrollo, sino en contribuir al debate para la transparencia en el uso de los recursos departamentales en sectores tan esenciales como el educativo. 

Una última conclusión a modo de reflexión es que, a pesar de los esfuerzos fiscales, el departamento debe ejercer un mayor control en el tema de la planeación de inversiones en infraestructura educativa, para romper las brechas de crecimiento que plantean que el único inconveniente para el desarrollo es la falta de recursos. 

Bibliografía
[1] Ministerio De Educación Nacional. La Revolución Educativa Plan Sectorial 2002 –2006. Pág. 20-26

[2] Jorge Alvis Arrieta & William Arellano Cartagena, 2010. "Deserción escolar en Bolívar: El caso de Benkos Biohó," DOCUMENTOS DE TRABAJO 007585, UNIVERSIDAD TECNOLÓGICA DE BOLÍVAR.

[3] Obervatorio de Noticias del Ministerio de Educación Nacional.  La pobreza, factor de deserción escolar en Bolívar. http://www.mineducacion.gov.co/observatorio/1722/article-298761.html

[4] Fuente: Matrícula 2002 certificada por las Secretarias de Educación; 2003 - 2012
MEN Sistema Integrado de Matrícula, SIMAT

[5] Archivo digital del diario El Tiempo: Contraloría halló más de 145.000 'estudiantes fantasma' en el país. Publicado en 11/09/2012. Recuperado en: 02/03/2015. Vínculo: http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-12210402

[6] Fuente: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-1203-04.htm

[7] Fuente: http://www.eluniversal.com.co/cartagena/bolivar/bolivar-salio-de-la-ley-550-84624

[8] Fuente: http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/w3-article-310382.html

Odiosas comparaciones

Desde pequeño, siempre he escuchado la frase: "Las comparaciones son odiosas" y no sé por qué. Imagino que debe ser porque cuando se comparan dos cosas y/o situaciones, indudablemente habrán resultados frustrantes para alguno de los analizados.

Ahora bien, los ejercicios comparativos permiten identificar falencias, oportunidades de mejora y en algunos casos, encontrar razones de marcadas diferencias.

En estos días tuve la oportunidad de realizar un artículo sobre el desempeño fiscal de Cartagena y Barranquillla en perspectiva comparada, para el periodo 2002 - 2011 de estas ciudades hermanas.

Pues bien, los resultados (conocidos por muchos de los lectores) no dejan bien ubicada a la ciudad. 

Si se analiza el avance en materia de infraestructura y garantía de los derechos fundamentales de Barranquilla en los últimos años y se compara con los resultados de Cartagena, la diferencia es, aparte de abrumadora, triste. No porque la "arenosa" cuente con más recursos, sino porque, con lo que le ha ingresado, los barranquilleros han sido significativamente mucho más organizados y juiciosos.

Entonces, ¿Qué pasa en Cartagena? ¿Por qué no despegamos como ciudad? Una mirada inicial de los ciudadanos podría enfocarse a mirar con qué contamos (en materia presupuestal) y para qué usamos eso con lo que contamos.

Reiteradamente la clase política de la ciudad nos ha hecho creer que el principal obstáculo para acometer obras de infraestructura de calidad es la falta de presupuesto, cuando la realidad es que los dineros han estado ahí, lo que finalmente ha sucedido es que la administración de los mismos no ha sido "eficiente", en el mejor de los casos.

Sin embargo, los gobiernos locales mienten descaradamente a los ciudadanos y cada vez que hay un nuevo periodo ejecutivo, salen a decir: hay que "organizar la casa" y "revisar las finanzas", para luego anunciar: "hay que apretarse el cinturón", porque no hay muchos recursos para invertir.

Y sobreviene lo de siempre: cortan gasto en salud, recortan programas sociales, disminuyen el apoyo al deporte y así, es como salen a decir con bombos y platillos, "ahora sí - (inserte la propaganda pagada con nuestros impuestos)".

Sin embargo, las cuotas burocráticas (OPS) no disminuyen sino que aumentan, los proyectos fútiles están a la orden del día y las adiciones presupuestales a proyectos de por sí con sobrecostos son la norma general.

En contraste, una persona que haya ido a Barranquilla en los últimos quince años observará lo positiva de su transformación: una ciudad menos excluyente, con una administración mucho más eficiente de sus recursos y con una infraestructura pensada para el largo plazo y con una visión de recuperar el liderazgo perdido.

¿Qué como lo se? Primero, que como dice el Padre Rafael Castillo: Las estadísticas cancelan las opiniones y las cifras de crecimiento económico (pero sobre todo social), así lo confirman.

Segundo, que el análisis comparativo del desempeño fiscal de ambas ciudades da cuenta de que en "la puerta de oro" están pensando en el bienestar colectivo y no en mega-complejos para universidades privadas.

Para finalizar, si alguno de ustedes quiere leer el documento sobre el cual me baso para realizar esta pequeña entrada, lo puede descargar aquí.

Saludos y felices fiestas.